Kapitel 7: Ett komplicerat maktspel

Alla länder vill nå en överenskommelse som innebär mindre utsläpp och mindre klimatförändringar. Trots detta gemensamma mål är det svårt att komma överens.

Klimatet definieras i internationella sammanhang som en offentlig nytta, vilket betyder att ett lands agerande påverkar alla. Oavsett var i världen en utsläppsminskning sker sprids klimatgaserna jämnt i atmosfären och resultatet blir detsamma. Eftersom det är kostsamt till en början att sänka sina utsläpp, försöker alla länder få utsläppsminskningarna att ske någon annanstans. Detta har resulterat i en situation liknande fångarnas dilemma* där många parter väntar så länge som möjligt med att åta sig utsläppsminskningar, i hoppet att andra ska göra dem istället. Inför Köpenhamn har detta visat sig bland annat genom att inga andra parter förutom EU har offentliggjort någrakonkreta utsläppsmål.

Ett grundläggande problem som gör det svårt att komma överens är misstron mellan rika och fattiga länder, som innebär att utvecklingsländerna, till exempel när de samlas som G77*, möter alla förslag med skepsis eftersom de inte litar på att de utvecklade ländernas intentioner.

Ett annat problem som genomsyrar det mesta, är det faktum att de utvecklade länderna har större ansvar för klimatproblemet eftersom de i sekler stått för nästan alla utsläpp. Detta anses orättvist eftersom det lett till de utvecklade ländernas industriella dominans idag - och nu när det är de fattiga ländernas tur att utvecklas, tillåts de inte göra utsläpp.

Att ta beslut med konsensus (alla måste vara överens) innebär också att avtalet riskerar att bli svagt eftersom man vill komma överens till varje pris. Det är alltså nästan omöjligt att med konsensus besluta “vem som ska göra mest” och “vem som ska betala vad till vem”.

Till råga på allt kantas förhandlingarna av förseningar och förhinder, ofta på grund av inhemsk opinion, som i många fall hindrat länder att införliva beslut i det egna landets lagstiftning och därmed omöjliggjort ett globalt avtal.

Ett annat problem, som redan nämnts ovan, är de flesta länder verkar ovilliga att själva dra det tunga lasset.

Slutligen har efterlevnaden av överenskommelserna skapat problem.

Vem ska göra mest?

Om alla världsinvånare “delade lika” på utsläppsminskningarna, skulle vi få släppa ut två ton koldioxid per person är 2050 - en global minskning med två tredjedelar. Då skulle temperaturen på jorden enligt IPCC:s beräkningar inte stiga med mer än två procent, vilket är målet i dagsläget. Rent praktiskt skulle det exempelvis innebära att:

• USA tvingas minska sitt utsläpp med 90 procent.
• Sverige minskar sina utsläpp med 66 procent.
• Kina drar ner på utsläppen med 50 procent.
• Albanien däremot skulle få dubbla mängden utsläpp.
• Mocambique skulle kunna öka sitt utsläpp med 2 ton per person eftersom landet knappt gör några utsläpp alls idag.

Det är givetvis inte realistiskt. Ett annan metod vore att alla länder gjorde en insats proportionell till respektive lands utsläpp, BNP och befolkningsmängd, och att rika länder kan köpa utsläppsminskningar där de är billigare i fattigare länder. Men i praktiken anser de rika länderna då att de själva tvingas betala för mycket, medan de fattiga länderna kommer för billigt undan. I ramkonventionen och Kyotoprotokollet har det slagits fast att de utvecklade länderna måste sänka sina utsläpp innan de kan vänta sig att de fattiga länderna gör det, något som får kraftigt medhåll av G77. Men många rika länder, till exempel USA, är inte beredda att gå med på detta, trots att deras utsläpp de senaste 150 åren ligger till grund för dagens klimatproblem.

Proportionell jämlikhet avgör vem som betalar vad

Inom ramkonventionen tillämpas just nu proportionell jämlikhet*. Det innebär att länderna betalar utifrån hur skyldiga de är till det aktuella problemet (klimathotet) samt vilka kostnader/konsekvenser det skulle innebära för just dem att minska sina utsläpp. Med detta system slipper de allra fattigaste länderna göra omfattande utsläppsminskningar, medan de utvecklade länderna istället tar på sig ansvaret för de senaste seklens utsläpp.

En invändning mot ovanstående resonemang är att de rikare länderna faktiskt inte kände till koldioxidutsläppens effekter före 1990. Därför har det argumenteras att endast utsläpp efter 1990 borde “räknas” när ansvarsfrågan diskuteras.

Vem betalar för de fattiga ländernas framtid?

Tillväxt utan koldioxidutsläpp kräver ny teknik, teknik som framförallt finns i den industrialiserade världen - inte i utvecklingsländerna. Därför säger Kyotoprotokollet att de rika länderna i framtiden ska bidra med pengar och grön teknik, och därmed förenkla för utvecklingsländerna att minska sina utsläpp.

Fattiga länder har krävt stora summor i stöd för att ha råd med den nya tekniken, men företrädare för de rika länderna har inte velat tala klarspråk om hur stort stödet ska vara.

Utvecklingsländer som Kina har i sin tur krävt kompensation för de utsläpp som sker inom deras exportindustri, som till stor del producerar billiga varor för marknader i industrinationer.

Ett förslag är att samtliga utvecklade länder bidrar med en viss procent av respektive BNP, liknande FN:ssystem för bistånd (0,7% av varje lands BNP).

Ett annat förslag är att alla länder förutom de allra fattigaste bidrar med en summa grundad på utsläpp, befolkning och BNP. Med det förslaget skulle en del fattiga länder få tillbaka mer än de ger, ett system som skulle likna EU:s system för medlemsavgifter.

Hur garanterar man att avtalet hålls?

Kommer det som länderna lovar i Köpenhamn verkligen att hållas? Ända sedan det första internationella miljoavtalet slöts i Stockholm 1972 har efterlevnaden av överenskommelserna varit ett bekymmer. Det har varit svårt att finna gemensamma metoder för vad som ska ske när länder inte lever upp till avtalen. Detta beror i sig på att miljöfrågor berör så kallade global commons - atmosfären, haven och den biologiska mångfalden existerar oberoende av nationsgränserna. Det är svårt att bevisa att en viss miljöskada har uppstått på grund av en annan nations otillräckliga agerande. Hittills har den internationella domstolen inte prövat något sådant fall. Likaså är det svårt att utdöma olika straff om det inte finns tydliga förbud formulerade - något som är relativt lätt när det gäller användning av freoner eller kvicksilver, men desto svårare när det gäller utsläpp av växthusgaser.

Det enda vi vet säkert är att miljoavtalens avsnitt om efterlevnad brukar innehålla tre delar:

• Förebyggande mekanismer som ska förhindra att stater bryter mot sina åtaganden (preventing non-compliance)
• Mekanismer som underlättar ländernas arbete med att uppfylla avtalen (facilitating compliance)
• Mekanismer som överser och utvärderar hur länderna arbetar för att nå de olika målen (managing compliance)

Det kan ta tid innan det står klart hur de kommer att uttryckas i text. Så blev det efter det Kyotomötet, där man sköt frågorna om hur länderna skulle behöva leva upp till kraven på framtiden.

Det dröjde till mötet i Marrakech 2001 då ett tilllägg till Kyoto, (Marrakechreglerna) skapade en internationell kommitté för att kontrollera och reglera att Kyotoavtalet följs. Kommittén har olika sanktionsmöjligheter till sitt förfogande, vilket ibland bara innebär milda åthutningar åt länder som inte lämnar in nationella utsläppsrapporter i tid. Vid allvarligare överträdelser kan resultatet bli avdrag från landets tillåtna utsläppsmängd, eller att landet utesluts från handeln med utsläppsrätter.

Världens miljörättsjurister har sedan Marrakechmötet debatterat om reglerna verkligen gör någon skillnad. De sanktioner kommittén förfogar över bedöms som svaga eller rent av i konflikt med Kyotos utsläppsmål. Samtidigt har inget internationellt miljoavtal i historien varit lika tydligt i att formulera konsekvenserna av att inte följa överenskommelserna.

Ett sätt att förklara Marrakechreglerna är att de formulerar hot om pålagor snarare än att de faktiskt ämnar leda till ett straff i sig. Några tunga juridiska eller ekonomiska straff mot den som bryter mot avtalen finns inte, som det t ex gör mot länder som bryter mot miljökrav inom EU. Idag ligger flera av industriländerna långt ifrån att klara sina åtaganden till 2012, men trots detta har ännu ingen sanktion utdömts. Bland OECD-länderna har Kanada varit bland de sämsta i klassen i att uppnå Kyotomålen. Enligt Marrakechreglerna ska Kanada få en kraftig minskning av sina tillåtna utsläpp efter 2012 då den nya perioden tar vid. I praktiken innebär detta att Kanada tvingas köpa upp utsläppsrätter på en internationell marknad som motsvarar den utdömda sanktionen.

Kanada får därmed ett slags bot, men samtidigt stiger världsmarknadspriset på koldioxid. Det gör att Kanadas misstag blir kännbara för alla länder som deltar i utsläppshandeln.

Frågorna om klimatavtalets efterlevnad och eventuella straffpåföljder lär inte bli tydligare efter Köpenhamnsmötet. Allt tyder istället på en upprepning från Kyoto - att ett framtida COP-möte får uppdrag att lösa ut frågorna. Säkert vill också parterna avvakta tills alla data över Kyotomålen finns tillgängliga för att se hur många som missat målen och hur grova överträdelserna varit.