Kapitel 8: Hur kommer det att gå?
Det sedvanliga är att varje COP avslutas med någon form av överenskommelse, som kallas för avtal, protokoll, färdplan eller något annat beroende på dess styrka och innehåll.
Kyotoprotokollet upphör i teorin inte 2012, men blir det inget konkret innehåll, ingen ”andra åtagandeperiod”, självdör det ändå i praktiken. Finns det ingen som åtar sig att minska utsläppen faller idén bakom protokollet. Bortsett från EU vill inget av de större länder som har åtaganden att minska sina utsläpp skriva på för en andra period, och därför finns det inte heller något som tyder på att protokollet kommer att återupplivas.
En eventuell förlängning av Kyotoprotokollet ska därför ses som en övergångslösning fram till det att man lyckats enas om ett avtal som även involverar övriga stora ekonomier, främst USA och Kina.
För merparten av utvecklingsländerna är det en central fråga att behålla Kyotoprotokollet. För flera av de fattigare utvecklingsländerna handlar det till stor del om att de inte vill riskera att förlora det avtal som faktiskt finns, och som klart och tydligt lägger ansvaret för att vidta åtgärder på de utvecklade länderna. Även om de på intet sätt är nöjda med vad Kyotoprotokollet resulterat i, förespråkar de att behålla det avtal som finns, med tydliga definierade ansvar, jämfört med risken att ett framtida avtal inte innehåller bindande avtal för utvecklade länder, eller krav på att bidra med finansiering. “Better the devil you know, than the devil you don’t”, som britterna säger.
För de växande ekonomierna, exempelvis Kina och Brasilien, finns den stora vinsten med Kyotoprotokollet i att de kan vänta ännu ett tag med åta sig utsläppsminskningar. Flera av de växande ekonomierna vidtar redan nu åtgärder, i flera fall kraftigare än de som görs i exempelvis USA. Men de anser det orättvist att de ska ges samma ansvar som exempelvis EU och USA, samtidigt som det i flera av de växande ekonomierna finns en tveksamhet mot rättsligt bindande åtaganden (som det också gör i USA).
Det kan bli så att EU till slut går med på en förlängning av Kyotoprotokollet, inte minst som en gest av välvilja till utvecklingsländerna. I och med att EU har öppnat, förvisso villkorat, för en andra åtagandeperiod skulle det troligen ses som ett stort svek om EU i praktiken blev den part som sänkte Kyotoprotokollet. För EU innebär inte heller en andra åtagandeperiod något utöver vad de redan åtagit sig själva i form av utsläppsminskningar.
En andra åtagandeperiod underlättar också en fortsättning av de flexibla mekanismerna (främst CDM) för att köpa utsläppsminskningar i andra länder. Det kan också vara ett incitament för EU att skriva på. CDM-systemet är förvisso inte knutet till en åtagandeperiod, utan till Kyotoprotokollet som sådant, men en andra åtagandeperiod skulle tydliggöra att CDM, eller liknande mekanismer, har en roll att spela även framöver, vilket är ett uttalat intresse från EU:s sida.
Parallellt med förhandlingarna om Kyotoprotokollets framtid är den stora frågan alltså vilken väg länderna ska välja att gå för att hitta ett avtal som samtliga länder vill skriva under.
Där finns flera viktiga frågor. En är om avtalet ska vara rättsligt bindande, en annan är vilka länder som ska ha åtaganden.
Flera utvecklingsländer, EU och Japan har förespråkat rättsligt bindande avtal, medan exempelvis USA framstår som relativt nöjda med en så kallad “pledge-and-review-process”, vilket är grunden för Köpenhamnsöverenskommelsen. Länder rapporterar där sina frivilliga mål för utsläppsminskningar, vilka sedan utvärderas efterhand. Kina har varit inne på samma linje.
Frågan är var balansen går mellan viljan att ha ett rättsligt bindande avtal, som inte minst har en symboliskt större relevans, och att få med flera länder i ett avtal där åtaganden är frivilliga. Är det mer värt med få länder som förbundit sig att minska sina utsläpp, eller fler länder som utan förpliktelser rapporterar vilka utsläppsminskningar de avser att göra?
Det är uppenbart att de stora utvecklade länderna inte kommer acceptera ett avtal där växande ekonomier som Kina, Indien och Brasilien inte har jämförbara åtaganden. Den uppdelning av länder som gjordes 1992 anses av flera vara förlegad. Det framstår som orimligt att Argentina och Tanzania avkrävs samma ansvar. Därför är en knäckfråga hur man ska bättre avspegla konventionens grundprincip om gemensamt men delat ansvar.
Detta kommer troligen bli en av de enskilt svåraste frågorna när ett nytt avtal ska förhandlas fram, oavsett när i processen den hanteras.
Redan i Durban kan de bli en diskussion kring detta, i samband med förhandlingar om en färdplan för ett nytt avtal.
Hur påverkas förhandlingarna i andra frågor, såsom utformandet av den gröna klimatfonden, REDD+ och teknikfrågor av vad som sker i de stora frågorna? Ett tänkbart scenario är att om förhandlingarna om huvudfrågorna går mycket dåligt, lägger förhandlarna fokus på de områden där det är möjligt att göra framsteg, och då kanske det sker framsteg inom exempelvis teknikfrågorna och den gröna klimatfonden. Å andra sidan kan stämningen försämras betänkligt om det exempelvis inte verkar bli någon andra åtagandeperiod i Kyotoprotokollet, vilket kan blockera framsteg även i andra frågor.
Ett tänkbart utfall är att det blir en form av förlängning av Kyotoprotokollet, där EU är den enda större utsläpparen med åtaganden. Parallellt med detta enas man om en färdplan för att nå ett nytt avtal som innehåller de stora ekonomierna inom några år, exempelvis 2015. Ett avtal som då kan träda ikraft något eller några år senare. Klart är att det kommer dröja innan det finns ett avtal på plats, där alla stora utsläpparna har åtagit sig att minska de globala utsläppen av växthusgaser.
Samtidigt som förhandlingarna inom FN går sakta framåt och utsläppen är högre än någonsin, sker vissa framsteg på nationell, och i vissa fall regional, nivå runt om i världen. EUs handelssystem EU ETS går 2013 in i en ny period där företagen måste köpa sina utsläppsrätter på auktion. I Australien har man beslutat om en koldioxidskatt som 2015 ska övergå till en utsläppsmarknad. I Kalifornien (världens åttonde största ekonomi) påbörjas 2013 en utsläppsmarknad som påminner om den som finns i Europa. Samma år inleder Kina ett försök med en form av utsläppshandel i några provinser med målet att så småningom upprätta en nationell marknad. Kan dessa marknader kopplas samman finns möjligheten att skapa ett globalt pris på koldioxid, vilket skulle göra mycket för att minska utsläppen.
Det som sker på internationell nivå och nationellt nivå kan synas vara långt ifrån varandra, men påverkar varandra i hög grad. För varje avtal som tecknas på internationell nivå, ökar uppmärksamheten och incitamenten för att agera nationellt. För varje framgångsrik nationell åtgärd, ökar benägenheten hos länderna att acceptera krav på att minska sina utsläpp.
Länderna märker att det är möjligt och inte till närmelsevis så skadligt för ekonomin med klimatåtgärder som många befarar. För att varje nationell åtgärd ska få maximal effekt, måste i sin tur de internationella institutionerna vara kapabla att underlätta för marknader att kopplas samman och för framgångsrika exempel att exporteras.
← 7. Ett komplicerat maktspel | 9. Ordlista →
|
